Infraestructura, financiamiento y eficiencia: oportunidades de mejora para Uruguay

Con el comienzo de un nuevo período de gobierno el pasado 1º de marzo, se abre una ventana de oportunidad para definir con claridad la agenda de infraestructura y las fuentes de financia...

Con el comienzo de un nuevo período de gobierno el pasado 1º de marzo, se abre una ventana de oportunidad para definir con claridad la agenda de infraestructura y las fuentes de financiamiento para los próximos años. La infraestructura, como motor de desarrollo, requiere no solo planificación técnica, sino también una cuidadosa elección de los mecanismos contractuales que el Estado utilizará para llevar adelante los proyectos.

El Estado uruguayo cuenta hoy con una caja de herramientas contractual diversa: contratos de obra pública tradicional, contratos de participación público-privada (PPP), y los más recientes contratos de rehabilitación y mantenimiento con financiamiento (CREMAF). Cada uno de estos modelos presenta ventajas y limitaciones, y no existe una receta única aplicable a todos los casos. La elección del esquema adecuado depende del tipo de proyecto, del sector involucrado, del momento económico y de los objetivos de política pública que se busquen priorizar.

Esta nota se propone analizar brevemente las distintas modalidades disponibles, haciendo foco en los contratos CREMAF, que han sido una herramienta reciente en la ejecución de obras viales, y extraer algunas enseñanzas de su uso en los últimos años.

Innovaciones y eficiencia: lecciones de los CREMAF

Los contratos CREMAF nacieron como una alternativa al modelo PPP, con el objetivo de subsanar algunas de sus limitaciones prácticas, en particular las críticas recibidas sobre la complejidad para lograr los cierres financieros. Una de las innovaciones centrales de los CREMAF es su modelo de pago híbrido: un 30% de la inversión se paga mediante pagos por disponibilidad —como en los contratos PPP— para garantizar que el privado tenga incentivos a finalizar la obra en tiempo y forma, asumiendo riesgos de construcción y disponibilidad. El restante 70% se financia a través de Certificados Irrevocables de Pago (CIP), que permiten al privado vender esta deuda transfiriendo al financista un título similar a deuda pública, pero sin que el Estado emita deuda directamente.

Este esquema logró agilizar el inicio de obras y reducir significativamente los sobre plazos asociados a los contratos PPP. En lugar de que el Estado emita deuda soberana para financiar directamente ese 70%, se le transfiere al privado la responsabilidad de gestionar ese financiamiento, vendiendo los CIP en el mercado. Este mecanismo implica un costo adicional estimado entre 1% y 1,4% más que si el Estado hubiera emitido la deuda soberana directamente y con ese dinero pagarle el 70% de la obra al privado. Esto que podría verse como un costo adicional, hay que evaluarlo en función de los incentivos que los CIP generan a la reducción de los plazos. Pero antes de eso, veamos los impactos estrictamente financieros.

El gobierno anterior adjudicó siete contratos CREMAF por un total de aproximadamente USD 465 millones de inversión. De ese monto, USD 326 millones —el 70%— serán pagados mediante CIP a 10 años, por un valor aproximado en suma corriente de USD 411 millones intereses incluidos. Estos pagos CIP se descontaron en el mercado con una tasa de interés compuesta por la tasa soberana (3,3%) más un spread de 1,2%, resultando en un financiamiento relativamente más barato (por el menor riesgo) que la deuda Project Financie de los Contrato PPP.

La tasa de financiamiento de los CREMAF es notoriamente más baja de la que usualmente se aplica a los contratos PPP, donde el spread ha rondado los 2,7% sobre la tasa soberana, lo que hubiera implicado un pago total a 10 años de USD 442 millones por el mismo componente del 70% de la inversión. Sin embargo, si el Estado hubiese optado por financiar ese 70% directamente como obra pública tradicional —emitiendo deuda soberana al 3,3%—, el costo total habría sido de USD 387 millones.

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Los números son claros: la modalidad CREMAF resultó más eficiente en términos estrictamente financieros que los contratos PPP, con un ahorro de USD 31 millones en total. Sin embargo, hubiera sido aún más eficiente si el Estado hubiera asumido la emisión de deuda por el 70%, generando un ahorro adicional de USD 24 millones. Pero esto último, no nos dice nada en términos del costo social de retrasar obras que son necesarias para el país o de hacerlas dentro de los plazos establecidos.

Más allá de los números: consideraciones fiscales y contables

A la hora de evaluar las distintas modalidades de financiamiento, no solo importa el costo financiero. Las implicancias fiscales y contables también pesan en la balanza. En los contratos PPP, los pagos por disponibilidad, aunque provienen del presupuesto nacional, no se contabilizan como deuda pública si se transfieren adecuadamente los riesgos de construcción y operación al privado. Esto permite que no impacten directamente en los indicadores fiscales y de deuda.

Por su parte, los pagos mediante CIP en los contratos CREMAF son gestionados por la Corporación Vial del Uruguay (CVU), una entidad que está fuera del perímetro fiscal del Estado. Aunque el Estado transfiere fondos a la CVU para pagar los CIP, esos pagos no se registran como deuda pública, lo que en su momento fue una variable clave para adoptar este modelo, en el marco de los compromisos asumidos por la regla fiscal.

No obstante, esta estrategia contable no está exenta de riesgos. Las agencias calificadoras de riesgo podrían en el futuro considerar estos compromisos como deuda implícita del Estado, afectando negativamente el perfil crediticio del país y encareciendo el financiamiento externo.

Una agenda de continuidad y mejora

La decisión de introducir los contratos CREMAF en el sector vial fue, en retrospectiva, una apuesta acertada. Se mitigaron varios de los problemas operativos de los contratos PPP, se mantuvieron los incentivos adecuados para asegurar la finalización de las obras y su disponibilidad, y se logró un ahorro sustancial frente a las alternativas previas.

Sin embargo, también queda claro que hay espacio para seguir mejorando. Hay que reconocer que los pagos públicos deben gestionarse como deuda soberana —cuando corresponda— puede generar ahorros adicionales, sin perder de vista los aspectos contables que deben respetarse, pero tampoco ser utilizados para ocultar pasivos.

Probablemente, parte de las nuevas mejoras que los contratos de infraestructura pueden tener en Uruguay y en la región, es pensar en esquemas híbridos, donde se combinen pagos por avance de obra, Certificados Irrevocables y Pagos sujetos a la disponibilidad. El balance adecuado de estas proporciones deberá ser aquel que logre alinear los incentivos privados de rentabilidad con los intereses públicos que deben mirar, no solamente los aspectos fiscales, sino también los costos sociales vinculados a la no disponibilidad de la infraestructura.

El país necesita infraestructura moderna, eficiente y financieramente sostenible. Para lograrlo, será clave utilizar todas las herramientas disponibles, aprendiendo de la experiencia reciente y poniendo el foco en maximizar el valor por dinero para el Estado y para la ciudadanía.