Radiografía y revisión del sistema de protección (l): Prevención, la deuda pendiente
El sistema de protección de niños niñas y adolescentes en Uruguay enfrenta desafíos históricos que se repiten una y otra vez. Más allá de las respuestas de emergencia, la gran deuda sigue si...
El sistema de protección de niños niñas y adolescentes en Uruguay enfrenta desafíos históricos que se repiten una y otra vez. Más allá de las respuestas de emergencia, la gran deuda sigue siendo la prevención, un enfoque integral y coordinado es la clave para cerrar esta brecha.
Sabemos que el sistema de protección enfrenta problemas que se arrastran desde hace décadas. Existe una brecha evidente entre los derechos reconocidos en la ley y la realidad que enfrentan los niños y adolescentes en situación de vulnerabilidad. Sabemos que hay fallas en la gestión, insuficiencia de recursos y sobre todo un enfoque que no logra prevenir el ingreso de los niños al sistema de amparo.
Esto deriva en que las instituciones se vean desbordadas por una demanda creciente, y las respuestas suelen llegar tarde o ser inadecuadas. Mientras tanto, seguimos viendo historias de niños y adolescentes que pasan por situaciones de abuso, violencia o negligencia sin que haya intervenciones tempranas que los protejan a tiempo. Los niños en riesgo de abuso o maltrato no tienen tiempo para esperar.
Fallas en procesos fundamentales y lentitud en procedimientos administrativos, afectan seriamente la capacidad de gestionar y tomar decisiones a tiempo, tanto en las operaciones diarias como en la resolución de problemas específicos. Problemas de gestión que persisten a lo largo del tiempo y evidencian la necesidad de analizar, fortalecer e introducir cambios en distintos niveles operativos del Instituto. Debilidad en la dotación de personal con requisitos relativos a la necesidad, la contratación, la acreditación y la formación.
Problemas en la suficiencia y calificación de recursos humanos, particularmente en personal de atención directa con falta de formación específica para la atención a niños, niñas y adolescentes (NNA). La escasez de RRHH se ve agravada por solicitudes de traslados, funcionarios separados por situaciones de presunta vulneración de derechos, renuncias y licencias médicas prolongadas.
El organismo necesita un documento de planificación que presente un bien fundamentado análisis de necesidades. No podemos limitarnos a administrar y gestionar mejor lo que ya está en marcha. Sin una reforma estructural, el INAU va a seguir atrapado en una lógica de reacción y no de anticipación e intervención oportuna. Se necesita avanzar hacia una transformación profunda, con un modelo de atención que priorice la prevención, haga efectivo el fortalecimiento de las familias biológicas y el acogimiento en contexto familiar antes de que la única opción sea la institucionalización. Los desafíos del sistema de protección de los niños, niñas y adolescentes (NNA) en Uruguay no son nuevos. La sensación de “déjà vu” es inevitable al leer informes pasados y presentes del Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDDHH) o al revisar los legajos de niños y adolescentes que transitaron por INAU. Las mismas historias, los mismos problemas, las mismas carencias.
Lo que cambia son los nombres y las fechas. La repetición de estos patrones refleja la falta de un enfoque sistémico que permita corregir las fallas estructurales y garantizar respuestas efectivas a tiempo. Dicho esto, también es cierto que hoy hay una mayor demanda de amparo, atención y protección para niños y adolescentes derivados al INAU. Esta situación tiene distintas posibles explicaciones. La protección de la infancia y adolescencia en el contexto de una crisis mundial, como la de COVID-19 y su impacto en la prevención y respuesta al abuso, la negligencia, la explotación y la violencia contra los niños y adolescentes. Un reciente informe de UNICEF destaca los peligros de las dificultades económicas, el aislamiento social y el acceso limitado a los sistemas de cuidado y apoyo, que aumentan el riesgo de exposición de los niños a la violencia doméstica. La evidencia empírica acumulada respalda estas preocupaciones e indica múltiples efectos adversos del COVID-19 en las familias y los niños. Según informes de la OMS y UNICEF, se constató a nivel de distintos países un significativo incremento en la violencia intrafamiliar, el maltrato y los problemas de salud mental. En circunstancias normales, los servicios de protección de la infancia prestan apoyo a las familias.
Sin embargo, COVID-19 generó desafíos imprevistos y cambios en los protocolos y sistemas. (Fuente: Child Maltreatment During COVID-19: Key Conclusions and Future Directions Based on a Systematic Literature Review, TRAUMA, VIOLENCE, & ABUSE 2023, Vol. 24(2) 760–775) Para mirar hacia delante, primero hay que buscar en el pasado los temas y problemas recurrentes. Los desafíos que enfrenta el sistema de protección de NNA, especialmente en los centros residenciales de INAU, no son nuevos. Una de las razones es clara, muchos de estos adolescentes no recibieron el apoyo que necesitaban cuando eran niños. Como consecuencia hoy en día observamos una mayor demanda de amparo, atención y protección para adolescentes derivados al INAU.
Posiblemente la intervención llegó tarde o directamente nunca llegó. Crecieron en contextos de alto riesgo, en hogares atravesados por la violencia, el abuso y la desprotección. Muchos pasaron años en situaciones de maltrato sin que el sistema lograra detectarlo y ofrecer una respuesta efectiva. La realidad es que muchas de las situaciones que hoy requieren medidas urgentes podrían haberse evitado si el sistema hubiese actuado antes. De nuevo, esta realidad tiene distintas posibles explicaciones, pero una parte significativa se debe a las intervenciones tardías o inadecuadas durante la infancia de estos adolescentes.
Los adolescentes de hoy eran los niños de tiempo atrás. Cuando hablamos de los NNA en situación de vulnerabilidad, seguimos actuando como si la única respuesta posible fuera intervenir cuando el daño ya está hecho. En lugar de esperar a que un niño o adolescente entre al INAU porque su entorno ya no puede sostenerlo, deberíamos enfocarnos en fortalecer a las familias y su red de apoyo para que esa situación no llegue a ocurrir. Basado en un marco de salud pública, se describen tres niveles de prevención: primaria, secundaria y terciaria. La prevención primaria busca evitar que los problemas ocurran, la secundaria, actúa cuando ya hay señales de riesgo y la terciaria intenta mitigar el daño cuando ya se produjo. Aplicar este modelo al sistema de protección significa actuar desde la primera infancia, apoyando a las familias con herramientas concretas y evitando que la única opción termine siendo la separación del niño de su hogar.
Se necesita sustancial mejora de los enfoques y actividades que proporcionan educación y recursos para mejorar y apoyar el funcionamiento óptimo de las familias y proteger contra algunos de los principales factores que generan los malos tratos. El objetivo es detener los malos tratos y los abusos antes de que se produzcan. El enfoque de prevención primaria empieza por reconocer y abordar los factores que conforman las condiciones en las que las familias y los niños viven su día a día, generar y fortalecer los factores de protección de la comunidad y aumentar el acceso a los recursos que abordan los determinantes sociales más amplios. La prevención secundaria pone foco en las familias en las que se sabe que hay niños o adolescentes con mayor riesgo de sufrir malos tratos (riesgos identificados).
El objetivo es prevenir el desarrollo de malos tratos a gran escala o continuados. Este enfoque ayuda a las familias y las comunidades a identificar y crear factores de protección, como el apego entre padres e hijos, el conocimiento de la crianza y el desarrollo infantil, los apoyos concretos en momentos de necesidad y las conexiones sociales. Las medidas de prevención primaria y secundaria, si bien son fundamentales, no siempre tienen éxito y, en consecuencia, algunos niños y adolescentes requieren cuidados alternativos. Es entonces cuando entra en juego la prevención terciaria. Las estrategias de prevención terciaria se centran en las situaciones en las que ya se produjo el maltrato o abandono infantil y tratan de evitar que se repita y reducir las consecuencias negativas del abuso y maltrato. Son medidas que implican un trabajo continuo en el entorno de acogida, tanto en contexto familiar como en centro residencial.
Esto implica, en primer lugar elegir el entorno de acogimiento que mejor se ajuste o adapte a las circunstancias y necesidades del niño o adolescente y, a continuación, elaborar un plan de acogimiento que establezca un camino hacia la eventual reintegración y revinculación en el hogar de origen. Se centra principalmente en devolver al niño o al adolescente al hogar familiar en condiciones adecuadas y sostenibles. Dado que el sistema de protección atiende a niños y adolescentes procedentes de circunstancias diversas, que presentan necesidades de protección igualmente diversas, el sistema de protección necesita un continuo de servicios adaptado a la gama de necesidades de protección. No son pocos los niños y adolescentes que terminan ubicados donde hay un espacio disponible en lugar de en función de sus necesidades. El denominado "interés superior del niño" es ahora parte integrante de la legislación sobre derechos humanos que se aplica a los NNA. Ha sido objeto de más análisis académicos que cualquier otro concepto incluido en la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño.
Es uno de los conceptos más importantes, si no el más importante, en el contexto de los derechos del niño. La prevención requiere de acción compartida entre distintas instituciones para generar cambios en cada uno de los tres niveles (primario, secundario y terciario). Se necesita pensamiento «sistémico», un sistema de atención y protección mirado y entendido en su conjunto. El concepto de «sistémico» implica la integración de estructuras, funciones y capacidades orientadas a prevenir y responder a la violencia, el maltrato, el abandono y la explotación de NNA antes de que ocurra, cuando se detecten factores de riesgo y como respuesta para mitigar las consecuencias y prevenir la recurrencia del daño. Requiere superar enfoques fragmentados fortaleciendo la colaboración y coordinación de diversos organismos que operan en sectores clave como la protección social, la educación, la salud, la seguridad y la justicia. El INAU recibe niños y adolescentes que presentan necesidades complejas comórbidas y requieren respuestas bien coordinadas de varios organismos, cada uno dentro del ámbito de sus competencias.
A esto se refiere el término «sistémico». El límite, es decir, la relación estructural, entre un sistema de protección de NNA y familia y otros sistemas formales, por ejemplo, educación, salud, salud mental, seguridad, justicia, o informales como la familia, parientes, comunidad, es una característica importante de un sistema integral de protección que incide sobre cómo se van a definir las funciones, las capacidades, el proceso de atención, la gobernanza y la rendición de cuentas. Si queremos cerrar la brecha entre los derechos reconocidos en la ley y la realidad de miles de niños en Uruguay, necesitamos una transformación profunda. Un enfoque integral que no se limite a responder ante la emergencia, sino que apueste a la prevención, la contención y el acompañamiento desde el inicio. La interconexión entre instituciones es clave para crear una red de contención real. Un verdadero “sistema integral de apoyo, prevención y protección”, exige coordinación y compromiso a distintos niveles y entre distintas instituciones.
Pero en lugar de trabajar con una visión coordinada, seguimos con un sistema fragmentado. No hay suficiente articulación entre los distintos organismos que deberían formar parte de esta red entre ellos la salud, educación, justicia y seguridad. Se necesita una estructura transdisciplinaria y multisectorial, con acciones conjuntas entre instituciones que permitan abordar los problemas desde su origen y evitar intervenciones tardías.
También es preocupante la falta de datos confiables sobre el funcionamiento del sistema de protección. Hoy no sabemos con plena certeza qué tan bien o qué tan mal está operando, qué está fallando o qué necesita mejorarse. Como una "caja negra", el sistema de protección contiene información fundamental sobre lo que no se hizo bien y salió mal, pero si no se analiza con rigor, nunca podremos aprender de nuestros errores y debilidades. Además, no se trata solo de aplicar conocimientos técnicos a la práctica, sino de convertir las ideas en acciones concretas que generen resultados efectivos y sostenibles. No alcanza con mejorar la infraestructura de los hogares o sumar más recursos si no se cambia la manera en que se toman las decisiones.
La calidad de la protección requiere equipos capacitados, supervisión efectiva y un enfoque que priorice soluciones menos restrictivas. Fortalecer a las familias antes de que los niños terminen institucionalizados es la mejor manera de garantizar su bienestar. No cabe duda de que la seguridad y el desarrollo saludable de un niño pueden verse amenazados por circunstancias adversas, ya sea dentro de su familia o en el contexto en el que crece y se desarrolla. Crear y mantener sistemas de protección eficaces es un desafío mundial. Muchos países buscan fortalecer intervenciones y servicios de apoyo a las familias para evitar o reducir la probabilidad de que los niños tengan que ingresar a instituciones. Uruguay debe seguir ese camino. Seguir avanzando en la transición desde un sistema de acogimiento residencial a un buen sistema de atención, protección familiar y comunitaria de alta calidad, requiere compromiso político para crear un cambio duradero y requiere conocimientos técnicos y recursos suficientes bien utilizados.
