Apenas Yamandú Orsi la anunció como su ministra de Industria, una de las primeras inquietudes de Fernanda Cardona al inicio de la transición fue “desmalezar” un régimen transitorio de distribución de combustibles que afectó muchos intereses y que sumaba para febrero más de 40 expedientes observados en la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (Ursea) vinculados a la apertura de nuevas estaciones de servicio.

Ni bien empezó el gobierno, la flamante ministra afirmó que había poco margen para actuar sobre la fijación de precios de las naftas y el gasoil, y que en cambio “la cuestión de fondo” sobre la que había que dar la “discusión” estaba en todos los actores de la cadena de los combustibles que inciden en el precio de venta al público, para lo que había que buscar “un mecanismo que realmente sea disruptivo y cambie la realidad”.

Ahora, camino al primer año de gobierno, hubo dos importantes novedades para la política que la nueva administración deberá mantener en esa materia, de acuerdo a los documentos a los que accedió El Observador.

El 12 de noviembre, en primer lugar, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) falló por unanimidad a favor de un reclamo de DISA y anuló la resolución 378/2022 de la Ursea que topeaba en cuatro la cantidad de puestos de venta propios que un sello –DISA, Axion o Ducsa– puede operar por sí mismo. El TCA laudó que el organismo durante el anterior período había actuado sin competencias legales en el asunto y había limitado “la libertad de industria y comercio por medio de un acto administrativo”.

Pocas semanas después, el 1° de diciembre, la ministra Cardona firmó una resolución para exhortar a la Ursea a “aprobar una regulación integral” del sistema de distribución del combustible “en un plazo máximo de dos años”.

Fernanda Cardona, ministra de Industria, Energía y Minería. SUMMIT Energía 2025. Joaquín Ormando

La jerarca del MPP había creado en mayo un grupo de trabajo para revisar en seis meses la “reforma de los combustibles” encomendada en 2020 por la Ley de Urgente Consideración al iniciar el gobierno de Luis Lacalle Pou, bajo la premisa de que “los cambios introducidos en el sector generaron una regulación parcial y dispersa” que derivó en “incertidumbre, especulación” y “gran conflictividad”. A raíz de eso, Cardona había pedido a la Ursea que no modificara ninguna regulación relativa a la distribución secundaria de los combustibles y que no avanzara en los trámites de apertura y traslados de estaciones de servicios hasta no tener una “revisión integral”.

Ahora, con ese plazo vencido, el MIEM encomendó a la Ursea a desarrollar una reglamentación “definitiva” de la distribución secundaria de combustibles en los próximos dos años. En ese interín, le solicitó que aplique la regulación actual con “carácter transitorio” para atender los trámites pendientes de apertura y traslados de estaciones con una “explicitación detallada de los procedimientos a utilizar”, hasta que esté pronta la nueva reglamentación.

Además, el MIEM entendió que la Ursea debe mantener “la suspensión de la metodología del cálculo del precio máximo intermedio” aprobada en 2023 y que generó una fuerte controversia al cierre del anterior gobierno, a tal punto que las autoridades de entonces acordaron prorrogar por dos años la entrada en vigencia de ese reglamento para desactivar el conflicto con la Asociación de Transportistas de Combustibles, que amenazó con dejar desabastecidas a las estaciones.

La resolución implicaba trasladar el costo del flete a los distribuidores mayoristas en lugar de que estos repitieran la factura para que la reintegrara Ancap, por lo que en la práctica Ducsa, Axion y Disa quedarían encargados de definir los montos a pagar por el servicio. Los transportistas manifestaron una “postura cerrada” de abierta oposición, recogió el análisis de la Ursea, argumentaron que podrían disminuirse sus ganancias y que “incluso en caso de irse por ese camino les correspondería una indemnización por parte del Estado”.

Dadas las resistencias, escribió el grupo de trabajo de la Ursea y la Dirección Nacional de Energía del MIEM, debería “en esta etapa” procurarse que “el flete se mantenga fuera del margen de distribución mayorista” y “extender el régimen transitorio por un período de dos años”.

En su resolución del 1° de diciembre, la ministra Cardona encomendó además a una “revisión de la metodología de determinación del precio y la homogeneización de los períodos de ajustes”, así como una “evaluación de necesidad de requisitos de cobertura geográfica y definición de cómo atender zonas desabastecidas” con posibles condiciones “diferenciales”.

Fuentes de la Ursea explicaron a El Observador que más allá de las conclusiones del grupo de trabajo, que fueron entregadas al MIEM a mediados de noviembre, el Poder Ejecutivo debería trabajar hacia adentro cuál será su línea política para definiciones venideras.

La pulseada que ganó DISA

DISA, el sello bajo el que operan 90 de las 474 estaciones de servicio en el país, acusó ante el TCA que la resolución 378/2022 de la Ursea “vulnera sus derechos constitucionales de libertad de trabajo e industria, propiedad y seguridad jurídica”, así como también “lesiona su interés directo personal legítimo de continuar y ampliar sus actividades realizando inversiones para crecer como empresa en el país”.

1687553060679.webp Estación Disa

La compañía española, que sucedió a Petrobras en Uruguay, planteó que la resolución “limita ilegítimamente la libre competencia, sin mediar razones de interés general que lo justifiquen” y que había sido “dictada con abuso y exceso de poder”, al haber limitado a un máximo de cuatro la cantidad de COCOs –por su sigla en inglés, las estaciones de servicio propiedad de los mayoristas que además son operadas directamente por ese distribuidor–, que a su entender “es beneficioso para la libre competencia”.

El sello añadió que ese acto “impone por la vía de los hechos barreras de entrada al mercado”. En defensa de la Ursea, la representante legal Rosario Lerardo planteó que no lesiona el derecho de libertad de industria y comercio de DISA “ya que mantiene la situación anterior”, dado que la distribuidora “tenía y tiene” cuatro puestos de venta bajo su sello que opera directamente.

No obstante ello, los cinco ministros del TCA dieron la razón a Disa y cuestionaron que la resolución de Ursea en 2022 de limitar la cantidad de COCOs bajo el fundamento de “evitar generar asimetrías” suponía una “intervención directa sobre el ejercicio de derechos fundamentales”, así como también implicaba que “actuó por fuera del marco de su competencia”. El TCA determinó que cualquier medida de este tipo solo puede ser habilitada por ley fundamentada en razones de interés general.

Semanas antes, el propio grupo de trabajo del MIEM había sugerido entre sus conclusiones la “derogación” de esa resolución en pos de una “libre competencia que redunda en beneficios para el consumidor final”.

No es el primer revés que sufre la regulación de la Ursea a raíz de la reforma encomendada por la LUC; ya en setiembre de 2024 el TCA amparó una acción de nulidad de las subsidiarias de Ancap –Ducsa y Canopus– contra un reglamento referido a la información contable que deben presentar las distribuidoras de naftas y gasoil, tal como informó entonces Búsqueda.

Las distribuidoras también recurrieron en un inicio la resolución 377/2022 referida a la apertura y traslados de estaciones de servicio. Sin embargo –“por razones que se desconocen”, anotó el grupo de trabajo del MIEM– las empresas “desistieron” de ese reclamo, por lo cual “quedó firme” y es “la normativa vigente al día de hoy”.

“Aluvión” de trámites y estaciones de bandera blanca

A raíz de la reforma impulsada por la LUC –bajo la consigna de que es uno de los eslabones de la cadena a atacar para bajar el precio final de la nafta y el combustible–, el gobierno de Orsi entiende que “se han dejado muchos temas resueltos de forma inadecuada, con definiciones inconclusas y generando conflictos” a raíz de la “gran incertidumbre” de las “marchas y contramarchas”, lo que motivó “un gran número de recursos administrativos y reclamos en la órbita jurisdiccional por parte de los diferentes actores de la cadena” como las distribuidoras, la Unión de Vendedores de Nafta y estacioneros de manera particular.

El grupo de trabajo creado por la ministra Cardona detalló que “si bien la regulación de la distribución de combustibles pasó de Ancap a la Ursea, hasta el momento no se ha dictado una reglamentación integral del sector, por lo que en los hechos rigen reglas similares a las que surgían de los contratos entre Ancap y las empresas”.

El sistema, en cambio, se fue regulando “mediante resoluciones dispersas sobre aspectos específicos” de la cadena, muchas de ellas sin ser “fundamentadas desde el punto de vista técnico ni jurídico”, a la vez que nunca se aprobó un “proyecto de reglamento integral a nivel técnico” dentro de la Ursea.

1654026303192.webp Ancap ya cuenta con una estación portátil en las termas del Arapey.

El proceso de seis meses incluyó consultas a los minoristas –nucleados en su mayoría en la Unvenu–, mayoristas y transportistas. Las partes manifestaron que la cadena secundaria de combustibles “no presenta problemas respecto a la calidad del combustible” o la “continuidad” de su suministro, pero que el intento de normativa durante el anterior gobierno fue “desordenado” e “incoherente”.

En un extenso informe consta, por ejemplo, que los mayoristas –Ducsa, DISA y Axion– criticaron que el tope de cuatro puestos de venta es “sumamente restrictivo” y que no afectaba de la misma manera a los minoristas. Estos últimos, por el contrario, defendieron que se exponían al riesgo de que los mayoristas “concentren la mayor parte del mercado minorista”, a lo que se suma la “problemática” para su negocio del “auge en la utilización de vehículos eléctricos”.

Los mayoristas plantearon en tanto que la “incertidumbre” de la regulación de la Ursea durante el pasado gobierno “derivó en un aluvión de solicitudes de aperturas de nuevos puestos de venta que, en ciertos casos, tenía como motivo la reserva o bloqueo de una cierta ubicación”.

El grupo de trabajo del MIEM recomendó también derogar la resolución 377/2022 sobre aperturas y traslados de estaciones porque “no existe fundamento normativo que respalde” las “barreras a la entrada”, que de por sí existen “dada la elevada inversión que implica” entrar al mercado. Advirtieron no obstante que los minoristas “lo verían como una amenaza a la rentabilidad” al “abrirse la puerta a la instalación” de nuevos competidores.

Además, sugirieron “viabilizar el cambio de sello por parte de los minoristas”, algo que tendría la “resistencia de los sellos” por entender que se les afectan “derechos adquiridos”, lo que para el grupo de trabajo del MIEM “no tiene asidero”.

Entre las recomendaciones se incluye también el “no permitir las estaciones de bandera blanca”, por entenderse que su vinculación a un sello “le da mayor respaldo al servicio al consumidor final”.

474 estaciones

En Uruguay, más de la mitad de las estaciones de servicio (283) operan bajo el sello de Ducsa, subsidiaria de Ancap. Otras 101 son de Nexzur (Axion). Las restantes 90 están bajo el sello de DISA.